Tras los actos terroristas del 2001 en los Estados Unidos, el tema de la seguridad nacional cobró inusual vigencia en las agendas de casi todos los gobiernos del orbe. El desmedido celo en la vigilancia fronteriza, como en el caso de aquel país y de México, llegó incluso a criminalizar a los inmigrantes ilegales, con la consecuente violación de sus derechos humanos.
En este ensayo de Mario E. Vargas Paredes, renombrado profesor investigador del Departamento de Estudios Políticos e Internacionales de la Uqroo, no sólo se revisa lo sucedido desde ese entonces en la zona sur-sureste de México, sino también se urge porque en nuestras fronteras pasemos de la seguridad militar a la seguridad humana como política de Estado.
Mario E. Vargas Paredes
La seguridad fronteriza se ha convertido en uno de los temas más porosos de los Estados nacionales contemporáneos. Fenómenos como el crimen organizado y las migraciones convergen en su análisis y la frontera sur-sureste (que incluye una tercera frontera mexicana, la del llamado Caribe Mexicano), tiene que contribuir con su propia explicación. Eso es lo que pretende esta breve aportación, que incluye conceptos y análisis de reciente factura intelectual mexicana, que nos permitirán explicarnos desde nuestra propia región geopolítica.
El fenómeno de la migración en las fronteras sur y sureste de México ha transitado, en las últimas tres décadas, por dos grandes olas totalmente diferenciadas. La primera fue la de la inestabilidad política y social en los países de Centro América que propició que gran número de guatemaltecos y salvadoreños se internaran en Chiapas, a principios de los ochentas.
Posteriormente, en 1984, estas comunidades de migrantes fueron trasladadas a Campeche y Quintana Roo, con el fin de evitar futuros conflictos en el área fronteriza. Esta primera ola de migración hacia México de 46 mil refugiados, según cifras oficiales, y de cerca de 100 mil según las extraoficiales, se detuvo en la década de los noventas, luego de las firmas de acuerdos de paz y el fin de la guerra civil en los países del norte de Centro América.
La segunda ola de migración masiva inició en los últimos años del siglo pasado y es la que se manifiesta aún en nuestros días. Su origen principal fue la crisis, principalmente agrícola, en la que cayeron los países centroamericanos, y que profundizó los movimientos del campo a la ciudad y hacia el exterior. El principal motor de esta nueva ola de migración fue, entonces, la necesidad de acceder a oportunidades de desarrollo personal, a empleos, a satisfactores básicos, etcétera.
Entre diversos estudiosos de la migración y la seguridad fronteriza -Castillo, Toussaint, Urbano, Armijo, Herrera-Lasso y Artola, entre otros-, existe el consenso de que fue a partir de los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 que los temas de seguridad se han vinculado a la gestión y administración de las migraciones. Incluso, los dos últimos han calificado a tal praxis como la securitización de las políticas migratorias.
El cierre de las fronteras estadunidenses a la migración que, después del 11 de septiembre, se asoció al terrorismo (la asociación es inválida pues se demostró que los autores de los ataques a Nueva York y Washington entraron a Estados Unidos por vía aérea y de manera legal) desencadenó efectos similares en diferentes partes del mundo. En particular, impactó a países vecinos a los que considera parte de su zona de influencia y de seguridad. México, tiene con ese país una frontera terrestre de más de tres mil kilómetros, es uno de esos países.
CRIMINALIZACIÓN DE MIGRANTES
A principios de este siglo, dos fenómenos sociales tuvieron mayor presencia en México y Centro América: la segunda ola migratoria del istmo y el incremento de las actividades ilícitas, como consecuencia de un nuevo tipo de organización criminal que contaba con mejores armas que la policía.
El desarrollo paralelo de ambos fenómenos propició el aumento de ilícitos o actividades irregulares en el entorno migratorio. Tal es el caso del tráfico de drogas y de armas, el contrabando de mercancías y de bienes constitutivos del patrimonio cultural, y otros más complejos, como el tráfico y la trata de personas, particularmente de menores y mujeres.
Esto contribuyó a generar el mito del vínculo directo de causa-efecto entre los migrantes y la comisión de delitos. No obstante, esta falsa asociación que señalara a los migrantes como autores materiales de actividades ilícitas, profundizó la inclusión del control migratorio como objetivo principal de la preservación de la seguridad nacional.
Como producto de la securitización de las políticas migratorias y como resultado de la influencia estadunidense, en 2003 el gobierno mexicano lanzó el denominado Plan Sur. Este instrumento pretendía la coordinación interinstitucional para mejorar y reforzar las regulaciones y controles migratorios en la frontera sur mexicana. Su objetivo central era la coordinación entre las fuerzas de seguridad pública y las autoridades migratorias. No obstante, aunque se trataba de coordinar acciones para evitar que la delincuencia organizada lucrara con los migrantes, la vulnerabilidad de estos últimos y la carencia de recursos materiales, técnicos y humanos por parte del Estado Mexicano evidenciaron la inviabilidad del Plan.
La criminalización de la migración sólo logró aumentar los abusos contra los migrantes. En consecuencia, éstos empezaron a recurrir a zonas de paso más peligrosas para burlar la vigilancia de las autoridades migratorias. Pero, esto los hizo más vulnerables aún ante la delincuencia organizada.
Así, en 2008, el Poder Legislativo mexicano reformó la Ley General de Población (hasta 2011 no existía una Ley General de Migración, y el tema migratorio estaba regulado por la Ley General de Población) y su impacto fue demoledor contra el tema de la criminalización de la migración, ya que redujo el ingreso, tránsito o estancia no autorizada de extranjeros en el territorio nacional a una simple falta administrativa.
RETOS REALES DE LA SEGURIDAD
Como se ha visto, la migración por sí misma no constituye, o no debe constituir, una amenaza para la seguridad nacional. Sí la constituyen, en cambio, problemas como la delincuencia organizada transnacional; el conflicto entre las diferentes agendas de seguridad y la influencia de éstas sobre otras agendas como la de seguridad pública y la de migración y, sin duda; la falta de acuerdos bilaterales y multilaterales para el combate a problemas que rebasan nuestras fronteras.
La delincuencia organizada internacional parece ser la mayor amenaza para la seguridad nacional, pues la frontera sur-sureste se caracteriza por una gran porosidad que es alimentada principalmente, por la falta de recursos humanos y técnicos para su vigilancia; por la heterogeneidad de su geografía, que complica aún más las labores de vigilancia, y; por la poca atención que el gobierno mexicano ha dedicado a la seguridad de la frontera sur.
No es casual, por tanto, que en su reunión de fines de mayo de 2011, la Comisión para el Desarrollo Integral de la Frontera Sur-Sureste de la Conferencia Nacional de Gobernadores de la República (Conago) haya exigido a las autoridades federales el reforzamiento de la seguridad en esta zona de frontera, pues por ella ingresa casi toda la cocaína con destino a la frontera norte, y casi la mitad de todas las armas que se introducen a nuestro país.
Cabe señalar asimismo que los efectos de la delincuencia transnacional no se limitan al tráfico de armas o drogas. Otros actos ilícitos son el tráfico y la trata de personas, que aunque se piensen similares tienen diferencias sustanciales, el tráfico de todo tipo de mercancías, etcétera.
La influencia de las agendas en materia de seguridad nacional y fronteriza sobre las agendas migratoria y de seguridad pública son ya temas primordiales. Su origen deriva de fenómenos internos, como el levantamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional y de fenómenos externos, como las políticas de seguridad hemisférica y de lucha contra el terrorismo.
El desplazamiento de criterios y de la operación de cuerpos responsables de aspectos claramente definidos como la seguridad pública o la admisión, tránsito y permanencia de extranjeros en el país genera un conflicto en las facultades de los diferentes órganos de gobierno y en su operatividad. Esto produce escenarios de incertidumbre e inestabilidad para la población civil, en especial, la población que es objetivo de dichas políticas.
Por otro lado, la falta de acuerdos de cooperación bilateral y multilateral es un tema que no constituye literalmente una amenaza a la seguridad nacional. Pero es una condición necesaria para la consecución de sus objetivos.
La evolución y los alcances de los problemas que hemos analizado ya no se limitan a una sola demarcación jurídica o/y política. Por el contrario, las trasciende hasta convertirse en fenómenos de carácter transnacional que requieren de la cooperación internacional para ser abordadas y atacadas. Dada la naturaleza dinámica de los fenómenos sociales y la asimetría entre las capacidades de los propios Estados afectados (Belice y México, por ejemplo) estos deberán trabajar en un esquema de responsabilidades compartidas en un escenario asimétrico para enfrentar sus problemas comunes y buscar su respectivo crecimiento y desarrollo.
HACIA LA DEFENSA DE LA SOBERANÍA
Hasta ahora, hemos visto que la seguridad en la frontera sur-sureste de México fue importante durante las últimas décadas del siglo pasado, pero ha cobrado mayor relevancia en la primera década del XXI.
Uno de los temas en los que se ha puesto mayor interés es el fenómeno migratorio que, como ya vimos, está vinculado al tema de la seguridad. Hasta hace unos meses, ambos se habían abordado de una manera errónea. Sin embargo, el 25 de mayo de 2011, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la nueva Ley General de Migración. A partir de ahora, contamos con una ley específica que sustituye a la Ley General de Población, que anteriormente se ocupaba del tema de los desplazamientos de extranjeros a nuestro país.
Hay que celebrar que esta ley sea innovadora en diferentes sentidos. Por ejemplo, en el reconocimiento pleno de los derechos de los migrantes en territorio nacional y la protección que el Estado Mexicano debe garantizarles, a través de sus instituciones. Al respecto, hay más temas que vale la pena comentar, pero que no abordaremos en esta ocasión. Solo diremos que es un gran avance en la materia, aunque falta probar su aplicación a la compleja realidad social mexicana de nuestros días.
En la definición de seguridad, es importante no perder de vista que existe diferencias importantes entre la seguridad nacional y la seguridad pública, pues ambos atañen a instituciones y órdenes de gobierno diferentes que no están exentos de colaborar. Pero que deben regirse bajo la estricta división de competencias y facultades para no poner en riesgo innecesario a la sociedad civil o a los objetivos perseguidos.
Por otro lado, es necesario revisar las definiciones de seguridad nacional y soberanía, ya que los avances de los procesos globalizadores, las relaciones de interdependencia entre las naciones, la formación de bloques económico-militares y los procesos de integración económica hacen necesario repensar los ámbitos que son de competencia, absoluta y exclusiva, de la legislación interna
Se debe revisar también aquellos ámbitos en los que el Estado debe abrirse a la cooperación y a las estrategias transnacionales, que resultan lógicas y necesarias para enfrentar problemas del mismo orden.
Finalmente, subrayemos que el Estado Mexicano debe contar la infraestructura necesaria para el garantizar el desarrollo de la población, al tiempo que debe reafirmar la seguridad de los ciudadanos al interior del territorio y en sus regiones de frontera.
Por tanto, es necesario que se transite de una seguridad militar a la seguridad humana; de la seguridad defensiva a la seguridad cooperativa; de la seguridad frente a las amenazas a la seguridad preventiva; de la seguridad basada en la defensa del territorio y la soberanía a la seguridad para la población. En palabras de la estudiosa Armijo Canto (“Migración y seguridad: Nuevo Desafío en México”, 2011), no se trata solamente de ampliar la agenda, sino de cambiar la forma en la que entendemos la seguridad: la seguridad basada en los derechos humanos y un concepto abarcador de la seguridad humana.
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